Международный секретариат G-Global г.Нур-Султан, ул.Темирказык, 65, офис 116 тел.: 7(7172) 278903

ӘОЖ 352/353

ТӨКЕНОВ Ж.Р., ДОМАЛАТОВ Е.Б.

С.Аманжолов атындағы ШҚМУ,Өскемен қ.

ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУ ТЕОРИЯСЫ МЕН ӘЛЕМДІК ҮЛГІЛЕРІ

Бүгінгі таңда әлемдік қауымдастықта мемлекетті басқаруда түбегейлі өзгерістер жүріп жатыр. Негізінен ол демократияландыру мен азаматтық қоғамның белсенді қызметінің аясында жүріп жатыр. Мемлекетті басқарудың ерекше үлгісінің бірі ол жергілікті өзін-өзі басқару болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі баскару – мемлекеттің экономикалық жағынан өсуі мен азаматтық коғам калыптасуының маңызды шарттарының біpі. Жергілікті өзін-өзі баскару реформасының басталуына себепші болған мақсаттар -биліктің халыққа жақын болуы, жергілікті биліктің барлық міндеттемелерінің қажетті қаражат және ресурспен қамтамасыз етілуі. Жергілікті өзін-өзі басқару жөніндегі қызу талқылау толастар емес. Талқылаудың сипаты, қатысушы кейіпкерлері, екпіні өзгергенімен, басты тақырыбы - жергілікті өзін-өзі басқару сақталған. Әрине, бұл кездейсоқ емес, Жергілікті өзін-өзі басқарудың өкілеттілігі, сипаты, ұйымдастырылуы мен міндеттемелері жөніндегі мәселе бұл қазіргі демократияны ұйымдастыру формалары, шекаралары мен мүмкіндіктері, сонымен катар, жергiлікті деңгейдегі даму мен тиімді басқаруды ұйымдастыру формалары мен маханизмдер жөніндегі меселелері болып қалмақ.

Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» 2001 жылғы 23 қаңтардағы №148 Заңына сәйкес, «Жергілікті өзін-өзі басқару - халық тікелей жүзеге асыратын, сондай-ақ мәслихаттар және басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылатын осы Заңда, өзге де нормативтік құқықтық актілерде айқындалған тәртіппен жергілікті маңызы бар мәселелерді өзінің жауапкершілігімен дербес шешуге бағытталған қызмет» [1].

Жергілікті өзін-өзі басқару қоғамдық өмірдің дербес құбылысы және азаматтық қоғам институты ретінде ежелгі дәуірде пайда болды. Ол мемлекеттік-ұйымдастыру қоғамына дейін қауымдық өзін-өзі басқару ретінде болды. XVIII ғасырдың аяғынан бастап, әсіресе XIX ғасырда жергілікті өзін-өзі басқару теориялық ғылыми пайымдаудың тұрақты нысаны болып табылады және саяси-әкімшілік және құқықтық реформаларды жүргізу кезінде белсенді қолданылады.

Қазіргі ғылыми әдебиетте жергілікті өзін-өзі басқарудың бес негізгі теориялары бөліп көрсетіледі (кесте-1).

Кесте-1. Жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялары [2].

Теория атауы

Өкілдері

Негізгі ерекшеліктері

«Еркін қауым теориясы»

Ж.Г. Турэ,

А. де Токвиль,

Г. Аренс

Қауым өзінің табиғаты бойынша орталық биліктен дербестік пен тәуелсіздікке құқығы бар, бұл ретте мемлекет қауымды құрмайды, тек оны мойындайды.

Жергілікті өзін-өзі басқару – бұл өзінің табиғаты бойынша ерекшеленетін қауымның өз істерін басқару;

Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік емес органдар болып табылады;

Мемлекеттік органдар қауымның құзыретіне жатқызылған істерге араласуға құқығы жоқ, олар қауымның өз құзыретінен тыс қалмауын ғана қадағалайды.

«Қоғамдық-шаруашылық теориясы»

О. Ресслер,

Р. Моль,

А. Васильчиков, В. Пешков

Мемлекет және өзін-өзі басқару принципиалды түрде әртүрлі мазмұны бар екі қиылыспайтын категория: бір жағынан жергілікті мүдделер, екінші жағынан жалпыұлттық мүдделер қарастырылады.

Қоғам мен мемлекет мүдделерін қарама-қарсы қоюға өзін-өзі басқару органдарының толық дербестігі үшін негіз болып табылады (жергілікті қоғамның мемлекетке, қоғамдық мүдделер-саясатқа, яғни қоғам мен мемлекет тек өзінің мүдделерін ғана пайдаланады).

Жергілікті өзін-өзі басқару ең алдымен қоғамдағы еркіндік, яғни жергілікті қауымдастықтың өз басымдылығына сәйкес даму еркіндігі ретінде маңызды идеологиялық элемент түрінде қарастырылды.

Мемлекет бір-бірінен тәуелсіз өзін-өзі басқаратын қауымдастықтардан тұруы тиіс.

«Мемлекеттік теория»

Р. Гнейст,

JI.Штейн,

В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский

Жергілікті өзін-өзі басқару ең алдымен жалпы мемлекеттік жүйенің бір бөлігі бола отырып, жергілікті жерлерде мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру нысандарының бірі болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару орталықсыздандырылған мемлекеттік басқару болып табылады.

Жергілікті органдарға мемлекет өз өкілеттігін береді

Өзін-өзі басқару мекемелері міндетті түрде қоғамдық және мемлекеттік мүдделерде әрекет етуге тиіс.

Жергілікті жерлерде өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру заң негізінде құрылады, яғни қызмет нысандарын таңдау құқығы өзін-өзі басқару органдарында емес, мемлекет шешіміне байланысты.

«Құқықтық теория»

Г. Еллинек,

Н. Коркунов,

Б.Чичерин

Өзін-өзі басқару органдары мемлекет органдары болып табылады, бірақ мемлекет олардың тәуелсіздігі мен қол сұғылмаушылығын мойындай отырып, оларға толық көлемде бірқатар үкіметтік құқықтарды береді.

Өзін-өзі басқару мемлекеттік басқаруды жүргізбейді, ол тек қауымныі өз істерімен айналысады. Жергілікті өзін-өзі басқару орталықпен келісілуі тиіс, өйткені мемлекет ең алдымен ішкі істер барысында іс-әрекеттердің бірлігін талап етеді.

Жекелеген жерлерде жергілікті өзін-өзі басқарумен жақсы қанағаттанатын өз мұқтаждары бар, алайда жергілікті мүдделер жалпы мүдделермен тығыз байланыста болады, сондықтан өзін-өзі басқаруды тек жергілікті мекемелер жүргізуі мүмкін емес.

Үкіметтік немесе саяси бастама бюрократиялық аппаратта, ал қоғамдық - саяси күреске сәйкес келмейтін және таза әкімшілік маңызы бар жергілікті өкілдікте көрініс табады.

«Саяси теория»

Р. Гнейст

Б. Нольде

Өзін-өзі басқару тәуелсіз адамдар мен мекемелердің көмегімен мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру нысаны болып табылады.

Жақтастар жергілікті халықтан сайланбалы тұлғаларды патшалық шенеуніктерге қарсы қойып, өзін-өзі басқарудың айрықша белгісі ретінде өзін-өзі басқаратын қоғамдық топтың үлкен немесе аз дербестігін қамтамасыз етуге қабілетті заңдық кепілдіктердің жиынтығын санады.

Өзін-өзі басқаруды өз міндеттерін өтеусіз орындайтын жергілікті халықтың құрметті өкілдері жүзеге асырады.

Сонымен, мемлекеттік және муниципалдық құрылымдағы жергілікті өзін-өзі басқарудың даму тәжірибесінің әр алуандығы екі тұрақты концепцияға бағытталады. Олар тек түрлі тәжірибеге, салтқа, мәдениетке ғана емес, сонымен бірге құқықтық жүйеге де негізделген. Мәселен: АҚШ-та жергілікті басқару органдары штаттардың орталық органы мен федералдық органдарға қарсы салмақта тұру ретінде туындаған. Ұлыбританияда муниципалды билік дербес ішкі басқаруға артықшылықтарды беру ретінен туындаған.

Жергілікті өзін-өзі басқару институтының модельдерін зерттеу оның эволюциясының ретроспективтілігін және жергілікті өзін-өзі басқару әлеуетін іске асырудың қазіргі заманғы үрдістерін байланыстыратын салыстырмалы-құқықтық талдаудың оң мүмкіндіктерін ашады. Жергілікті өзін-өзі басқару модельдерінің ерекшелігін тану – жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша шетелдік заңнаманың отандық құқық үшін маңызды кейбір нормаларын анықтауға мүмкіндік береді. Жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялық-құқықтық модельдері қандай да бір мемлекеттің демократиялық даму жолдарын бөлетін жергілікті өзін-өзі басқарудың ұлттық жүйесін құруға негіз болады.  Тарихи дәстүрлерді сақтау жағдайында жетілдіре отырып, жергілікті өзін-өзі басқарудың қандай да бір моделі қазіргі қоғамдағы демократиялық идеалдар мен құндылықтардың болуын айқындайтын жалпы нормативтік стандарттарға айналады.

Халықаралық тәжірибеде жоғарғы тұрған мемлекеттік органдардың жергілікті өзін-өзі басқару органдарының жұмысына әсер ету дәрежесі бойынша жергілікті өзін өзі басқарудың түрлі типтері мен формалары бар. Бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік, сондай-ақ қоғамдық бірлестіктердің элементі ретінде болуына байланысты. Осыған сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі мыналармен ерекшеленеді:

- азаматтардың қоғам бірлестігі мүшесі ретінде өзінің тұрғылықты жеріндегі территорияның дамуына мәселелерді өз бетінше шешу құқығының болуы;

- биліктің көлденеңнен болуымен қатар тікелей басқару жүйесінің құрылуы негізінде мемлекетті басқарудың иерархиялық принципінің болу шарты.

Қазіргі уақытта Батыс Еуропада жергілікті өзін-өзі басқарудың келесі модельдері қалыптасты [3].

1) Англосаксондық муниципалдық жүйе (Ұлыбритания, АҚШ, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия).

Аталған жүйеге тән ерекшеліктері:

  • Жергілікті органдар өздеріне заңмен берілген өкілеттіктер шегінде әрекет ететін дербес бірлік ретінде қарастырылады.
  • Төмен тұрған органдардың жоғары тұрған органдарға тікелей бағынуы жоқ, жергілікті жерлерде орталық үкіметтің уәкілдері жоқ.
  • Әкімшілік - аумақтық бірліктердің халқы тікелей сайлайтын өкілді органдармен қатар кейбір лауазымды адамдар да сайлануы мүмкін.
  • Жергілікті органдардың қызметін бақылау жанама жолмен – орталық министрліктер мен сот арқылы жүзеге асырылады.
  • Жергілікті органдардың ұйымдастырылуы мен қызметін белгілеу үшін заңнамада «жергілікті басқару» термині қолданылады, ал жергілікті басқарудың өзі мемлекет тетігінің құрамдас бөлігі болып табылады.

2) Жергілікті басқарудың құрлықтық (француздық) моделі (Құрлықтық Еуропа елдерінің көпшілігі, франк тілді Африка, Латын Америкасы, Таяу Шығыс).

Аталған жүйеге тән ерекшеліктері:

  • Жергілікті жерлердегі тікелей мемлекеттік басқарудың және жергілікті өзін-өзі басқарудың үйлесіміне негізделеді.
  • Жергілікті өзін-өзі басқару иерархиялық пирамиданы еске салады, онда әр түрлі директивалар мен ақпараттар беріледі және Орталық биліктерге жергілікті жерлерде агенттердің тұтас сериясы белсенді жұмыс істейді, төменгі буындардың жоғары тұрған буындарға бағыныштылығымен сипатталады.

3) Германияның жергілікті (коммуналдық) өзін-өзі басқару моделі.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың базалық бірлігі – қауым. Қауымдар қала, ауыл қонысы, бірнеше қоныстар болуы мүмкін. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметі мен құрылымы ұйымдастыру құрылғысының моделіне байланысты ерекшеленеді. Қауымдастықтарды ұйымдастыру мәселелері әртүрлі шешіледі. Германияда қауымдастықтардың ұйымды құрылымының төрт түрі жұмыс істейді:

Оңтүстік Германиялық тип – өкілетті корпорация мен әкімшіліктің басшылығын біріктіру. Өкілдік корпорация (қауым кеңесі, депутаттардың қалалық жиналысы), лауазымы бойынша бір мезгілде өкілдік корпорацияда төрағалық ететін әкімшілік басшысы (бургомистр) тікелей халық сайлайды;

Магистральды тип – халық сайлайтын өкілді орган бургомистр мен құрметті мүшелерден тұратын өзінің атқарушы органын (магистр немесе сенат) қалыптастырады;

Бургомистерлік тип – халық сайлаған өкілді орган бургомистерді сайлайды, ол өкілетті корпорация мен жергілікті әкімшілікті басқарады, яғни қауымдастық басшысы мен әкімшілік басшысының функцияларын қосады;

Солтүстік германдық тип – халық сайлайтын өкілді орган жергілікті әкімшілік болып табылмайтын Атқарушы комитетті құрады (қауымдастық директорын сайлайды), тек өкілетті органның шешімдерін дайындайды.

Біз жоғарыда қарастырған жергілікті өзін-өзі басқарудың барлық модельдері – тарихи-табиғи дамудың нәтижесі екендігіне көз жеткіздік. Бұл елдерде жергілікті өзін-өзі басқару «төменнен» пайда болғанын байқауға болады және еуропа халықтарының өмір салты мен ділінің бір бөлігіне айналды. Мемлекеттік билік жергілікті өзін-өзі басқаруды қондырудың өзіндік түрі ретінде қалыптасты. Сондықтан жергілікті билік органдары қызметінің заңдылығын бақылауды жүзеге асыру кезінде, тіпті олар мемлекеттік басқару жүйесіне (Франция) енгізілген жерлерде де жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өмір сүру фактісінің табиғи болуы, олардың дербестігі, өкілеттіктер мен қаржылық мүмкіндіктерінің заңдылығы танылады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың барлық модельдерінде өзін-өзі басқаратын аумақтық бірліктердің автономиясы міндетті түрде сақталады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың қазіргі таңдағы модельдерінің түрлері бірнеше деңгейге ие [4]:

  1. Қауым, муниципалитеттер
  2. Ауылдық аудан немесе қала.
  3. Округ (графство, префектура).

Бұл деңгейлердің барлығында тең (бірақ абсолютті емес) өкілеттіктер бар. Олардың арасындағы қатынастар құзыреттілікті бөлу және өзара іс-қимыл негізінде құрылады.

Бір муниципалитеттің екіншісіне бағыныштылығына жол берілмейді, өйткені жергілікті өзін-өзі басқару тігінен емес, билік көлденеңінен болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару – бір өкілді-өкімдік билік. Барлық модельдерде немесе өкілді және атқарушы билік сайланбалы болып табылады, ал басқаруды жалданушы әкімшілік аппарат жүзеге асырады немесе кейіннен мүшелері өз құрамынан төрағаны, оның орынбасарларын және басқарманы атқарушы билік органы ретінде сайлайтын өкілді билік органы ғана сайланады.

Шетелдік жергілікті өзін-өзі басқару әртүрлі нысандарына демократияны «төменнен» қалыптастыру қағидаты арқылы халықтың мемлекетпен байланысуы тән.

Осыған байланысты, Батыс Еуропа елдерінің муниципалды билік деңгейіндегі «төменнен» демократиялық қағидатын қалыптастыру мен дамыту тәжірибесі қазіргі Қазақстан үшін аса маңызды, өйткені Қазақстан Республкиасы әлі де жергілікті өзін-өзі басқаруды реформалаудың бастапқы сатысында тұр. Әңгіме осы тәжірибені эклектикалық жаңғырту туралы емес, ең алдымен, Қазақстанның ежелгі заманнан бастап жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы қазіргі заманғы заңнаманы талдауға дейінгі тәжірибесін қайта зерделеу туралы болып отыр. Демократияның қалыптасуы мемлекет деңгейінде жоғарыдан «енгізу» жолымен жүрмейді. Бұл демократиялық мемлекеттің қалыптасуына ықпал ететін жергілікті өзін-өзі басқару деңгейіндегі азаматтық сана мен азаматтардың саяси белсенділігінің дамуын көрсетеді.

ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ

  1. «Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» 2001 жылғы 23 қаңтардағы №148 Заңы
  2. Кузякин Ю.Н. Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие, 2-е изд., стереотип. – М.: МГИУ, 2008. -384 с.
  3. Бутырина Марина Валентиновна Зарубежные модели местного самоуправления // Вестник ИГЭУ. 2008. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnye-modeli-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 11.11.2019).
  4. Дроботенко Иосиф Иосифович Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России // Власть. 2010. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnye-modeli-mestnogo-samoupravleniya-opyt-dlya-rossii (дата обращения: 11.11.2019).

Партнеры G Global